Бюджет оплатит все

Если недавняя продажа «Башнефти» потребовала определенных уточнений в само понятие приватизации, то многократная и быстротечная смена  макроэкономических параметров в официальных документах потребует, вероятно, уточнений в понятие экономического прогноза. 

Владимир Гуревич    |   

Разночтения и исправления в прогнозах социально-экономического развития на 2017–2019 гг. (инфляция, обменный курс, темпы роста и т.д.) комментируются столь активно, что мало кого уже удивил бы вывод: пока все финансово-экономические ведомства не достигнут полного и окончательного единства, никто из них впредь не озвучивает и тем более не публикует собственных взглядов на наше хозяйственное будущее. То есть закрытой оказалась бы не только немалая часть федерального бюджета, но и преобладающая часть федеральных прогнозов. Возможно, это пришлось бы признать элементом «новой нормальности».

Пока, однако, не вполне нормально воспринимается (в числе прочих прогнозных инноваций) неожиданно слабеющий в 2017–2019 гг. курс рубля на фоне укрощенной инфляции, сократившегося оттока капитала и стабильной цены на нефть. Поскольку эта цена задана именно как стабильная, а добыча и экспорт углеводородов не падают, а даже и растут (по всем корпоративным и отраслевым прогнозам), то в таких условиях сложно спрогнозировать еще большее, чем сегодня, падение экспортных доходов, что действительно могло бы как-то отразиться на курсе национальной валюты. Поэтому прогнозные приключения рубля в России выглядят совершенно необыкновенными.

Не очень нормально выглядит и другая неожиданность, относящаяся уже к текущему, 2016 г. Речь о внезапно возросших (вместо непреклонно сокращаемых, как было ранее объявлено) расходах бюджета-2016 – благодаря дополнительным тратам на сотни миллиардов рублей по военному ведомству. Нелегкое – в силу закрытости – дальнейшее выяснение показало, что речь идет не о каких-либо срочно затребованных дополнительных ресурсах для Минобороны, а об исполнении государством выданных несколько лет назад гарантий по кредитам, взятым предприятиями военно-промышленного комплекса. Вряд ли стоит задаваться вопросом, что и как сделали предприятия на полученные кредиты, а тем более – почему они не стали расплачиваться по ним (странно расплачиваться по долгам, если за них заранее готово расплатиться государство).

Однако вопрос, почему государство не могло договориться с собственными банками (все кредиты выданы именно госбанками), например, о пролонгации, реструктуризации и т.п., а главное – каким образом расходы, превышающие 0,5 трлн руб., выпрыгнули буквально как черт из бюджетной табакерки, –- выглядит уместным. С учетом грядущего значительного роста государственных гарантий по долговым обязательствам хозяйствующих субъектов, а также продемонстрированного субъектами стиля хозяйствования лучше исходить из худшего: бюджет оплатит все.

Рассматривая представленный недавно правительству проект закона о федеральном бюджете на 2017–2019 гг., наши эксперты отмечают, в частности, предполагаемый устойчивый объем ненефтегазовых доходов. Однако один из факторов, который должен обеспечить такие показатели, по их мнению, переоценен: речь идет о создании единой системы администрирования бюджетных доходов. Эффект от объединения систем ФНС и ФТС может оказаться гораздо скромнее ожидаемого, а от введенной в 2015 г. информсистемы самой ФНС – по большей части уже получен.

Эксперты также обращают внимание на возрождаемый механизм бюджетных правил с целью ослабить в будущем чувствительность к волатильности нефтяных цен (при этом период 2017–2019 гг. объявлен переходным). Однако «сама конструкция правил в долгосрочной перспективе не выглядит достаточно устойчивой»: сохранение привязки расходов к нефтяным ценам имеет смысл только в том случае, «если бюджетные правила опираются на более или менее правдоподобную гипотезу, описывающую закономерности движения цен на нефть».

Кроме того, с 2020 г. бюджетным правилом предполагается ограничить базовый уровень заимствований расходами по обслуживанию долга (0,8–1,0% ВВП в год). Что, в принципе, верно, поскольку «критичен не сам размер долга, сколько объем расходов на его обслуживание». Однако уже в 2018 г. расходы на обслуживание могут подойти к верхней границе, планируется ежегодное привлечение на внутреннем рынке заимствований на сумму более 1 трлн руб., сохраняются проблемы с растущими долгами регионов и несбалансированностью Пенсионного фонда РФ. Все это вместе «свидетельствует о малой реалистичности» такого ограничения. В целом же задача перехода к новым бюджетным правилам с 2020 г. предполагает необходимость бюджетной консолидации в 2017–2019 гг.

Особо отмечается последовательно ухудшавшаяся в последние годы структура расходов федерального бюджета. Расходы росли только по трем направлениям, ни одно из которых не является производительным: оборона, социальная политика, обслуживание долга. При этом «среди стран, не находящихся в состоянии войны, Россия один из рекордсменов по величине расходов на оборону»; расходы на пенсии устойчиво растут, и без пенсионной реформы этот тренд в ближайшие годы вряд ли изменится; в последние годы происходил «неуправляемый прирост государственного долга субъектов Федерации».

Существуют по крайней мере три предпосылки к кардинальному пересмотру бюджетной политики. Во-первых, зависимый долгие годы от сырьевых поступлений бюджет сам по себе превратился в серьезный тормоз структурной перестройки экономики. Однако теперь объем перераспределяемой нефтяной ренты устойчиво сокращается. Во-вторых, сам факт наличия резервов в суверенных фондах позволял не искать ответы на актуальные вызовы, однако Резервный фонд будет исчерпан в 2017 г. полностью, а ликвидных средств ФНБ, не размещенных в проектах, едва хватит, чтобы сбалансировать бюджет в плановом периоде. (При этом если в 2016 г. дефицит бюджета на 70%  финансируется за счет суверенных фондов, то к 2019 г. до 90% дефицита будет покрываться преимущественно государственными ценными бумагами.) В-третьих, долг консолидированных бюджетов регионов по факту все больше переносится на федеральный уровень. Все это будет стимулировать изменения в проводимой бюджетной политике.

Чтобы к 2019–2020 гг. дефицит бюджета не превышал 1,0–1,5% ВВП, а предельные расходы бюджета расширенного правительства 33–34% ВВП, можно некоторое время использовать так называемое «инфляционное расширение экономики»: сохранять на текущем номинальном уровне непроизводительные расходы и индексировать на уровне инфляции (и даже выше) производительные. Однако затем, полагают наши эксперты, придется перейти к политике «долгового тормоза»: нулевому бюджетному сальдо в реальном выражении. Иными словами, дефицит должен быть минимизирован объемом процентных платежей.

Сложная бюджетная ситуация не может не отражаться на уровне благосостояния, тем более в экономической системе, в которой слабо развит малый и средний бизнес, а большая доля населения так и называется – «бюджетники».

Нынешний кризис отличается, в частности, затяжным падением реальных доходов населения, которые падают, как отмечают эксперты, два года подряд. В целом с сентября 2014 г. по сентябрь 2016 г. они сократились на 8,7%. Весьма значительной была и глубина их падения: в III квартале этого года они были на 6,1% ниже, чем в аналогичный период год назад – такого спада (в те же временные интервалы) не наблюдалось с 1999 г.

Правда, конкретно в сентябре ситуация выглядит уже лучше: реальные доходы составили 97,2% от уровня прошлогоднего сентября, а реальная зарплата даже выросла на 2,8%. Несколько снизился в этом году уровень бедности: во II квартале доля населения с доходами ниже прожиточного минимума составила 13,5% по сравнению с 14,0% год назад (примерно такое же снижение дает и сравнение полугодия к полугодию). В решающей степени это связано с серьезным торможением инфляции: за январь-сентябрь цены выросли на 4,1% – самый низкий показатель за весь период начиная с 1991 г.  

Теоретически на уровень и доходов, и бедности может оказать влияние сезонное – в конце года – повышение цен на плодоовощную продукцию, входящую в состав минимальной потребительской корзины. Однако более фундаментальное влияние на инфляцию оказывают, разумеется, иные факторы. В их числе и укрепление рубля.

Рубль укрепился, в частности, за счет пятикратного сокращения в январе-сентябре чистого вывоза капитала (по сравнению с тем же периодом 2015 г.). Это произошло в основном благодаря тому, что российские банки снижали свои внешние обязательства куда более низкими темпами, чем год назад. В свою очередь, если бы отток капитала был более активным, то состояние платежного баланса выглядело бы куда хуже. Однако и без того, как следует из данных Банка России, положительное сальдо счета текущих операций составило в январе-сентябре 2016 г. лишь 15,6 млрд долл., радикально (на 71,3%)  сократившись по сравнению с тем же периодом прошлого года. Главная причина – ухудшение состояния внешнеторгового баланса.

Данные за июнь-август свидетельствуют: российский экспорт продолжает падение (он составил 85,2% от аналогичного периода 2015 г.), в то время как импорт падать практически перестал, а за лето даже вырос (103,2% к тому же прошлогоднему периоду).

Читать «Мониторинг экономической ситуации в России», № 16 (34), октябрь, 2016 г.