Программа продовольственной помощи: поддержка населения или сельского хозяйства?

Продовольственная помощь наименее обеспеченным гражданам страны не должна быть «привязана» к российским продуктам, так как часть из них дороже импортных.  Минсельхозу России не следует включать продовольственную помощь в аграрный бюджет: это создаст иллюзию его роста, но не будет способствовать развитию сельского хозяйства.

Снижение доходов населения в России с 2014 г. активизировало дискуссию о необходимости введения программы продовольственной помощи. Минсельхоз России активно включился в разработку программы, апеллируя к опыту США (федеральной программы Food stamps, когда введение в конце 1930-х годов талонов/марок на фермерские продукты позволило накормить неимущих и создать спрос на эту продукцию). 

Предполагается, что на средства, внесенные на аналог банковской карточки, можно будет купить только определенные группы продуктов и только российского производства. В их число включены  хлеб, макаронные изделия, мука, овощи, фрукты, сухофрукты, соль, сахар, растительное масло, рыба, питьевая вода, молочные и мясные продукты, яйца, семена и саженцы, крупы.  Трудно отнести питьевую воду к предметам первой необходимости, так как доля покупной воды в водопотреблении населением – капля, но в списке она есть. Также вызывает вопрос наличие в этом перечне сухофруктов. Ведь в рационе любой группы граждан доля этих продуктов также чрезвычайно мала, а еще меньше доля российских сухофруктов среди продаваемых в России.

Программа анонсируется не только как способ поддержки населения, но и как средство, стимулирующее развитие сельского хозяйства через дополнительный спрос на продукты питания и продукцию смежных отраслей (производство торгового и холодильного оборудования, логистика и транспорт, производство сельскохозяйственной техники, строительство торговых, складских и производственных помещений).

Как объявил – но не объяснил за счет чего –  Минпромторг России, поддержку дополнительного спроса получают только эффективные производители и продавцы. За то, чтобы быть оператором программы, борются несколько ведомств. Минсельхоз  считает, что он должен быть оператором и что эти деньги пойдут на поддержку сельского хозяйства. Минпромторг полагал, что им станет вновь создаваемая автономная некоммерческая организация «Национальный администратор Программ поддержки спроса» (АНО «НАППС»).  Объявляемый объем средств на человека – то 1,4 тыс.руб. в месяц, то 10 тыс. в год.  То же самое и с предполагаемой эффективностью программы. Минпромторг  подсчитывает ее по-разному: то как прирост ВВП на 1,9 рубля на рубль вклада, то 1 рубль, а то и более 2-х.  Предполагается, что участниками программы могут быть рынки, автолавки, магазины любых форматов, но при условии, если они подключаются к процессинговому центру. Если это рынок, то тогда управляющая компания должна обеспечить возможность приема карт, на которые будут начисляться субсидии.

Продекларированная схема очень сильно напоминает систему продовольственной помощи в США.  Но при этом не учитывает уже полученные Соединенными Штатами уроки.

Нам представляется, что вводить программу в том или ином виде нужно обязательно. В 2016 г., по данным Росстата, 13,5% населения имели доходы, не обеспечивающие достижение прожиточного уровня.  Нужно ли ориентироваться именно на эту группу? Очевидно, что группа нуждающихся  шире. Данные о потреблении по децильным группам населения (по уровню располагаемых ресурсов) показывают, что у 10% беднейших граждан набор продуктов по стоимости составляет только 52,6% от рекомендованного Минздравом набора,  у следующих 10%  – 66% (табл. 1).

В соответствии с Доктриной продовольственной безопасности в РФ «гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни». Это означает, что нужно ориентироваться не на 13,5% населения страны, а хотя бы на 20%, которые пока могут себе обеспечить питание на уровне не более 66% от рекомендованного набора питания, что по калорийности близко к рациону, который требует обязательного улучшения. Это уже около 29 млн чел.  Если стремиться к обеспечению питания для активного и полноценного образа жизни, ориентируясь на рекомендованный набор, то это уже не менее пяти децильных групп населения по среднедушевым располагаемым ресурсам. При этом столь широко ставить задачу продовольственной поддержки было бы неверно, так как это потребует огромных государственных расходов. Нужно искать другие пути снижения экономических барьеров доступа к продовольствию (рост доходов населения, снижение цен на продовольствие, которое нередко еще дороже импортных аналогов и т.п.). Ниже приведены наши оценки продовольственной поддержки для двух наиболее уязвимых первых групп населения по среднедушевым располагаемым ресу

Доля расходов на питание и калорийность рациона, 2016 г.

Первый из ключевых вопросов – кого поддерживать?  В США соискатели должны заполнить целую анкету, указывая, кроме доходов, средства на банковских счетах, имеющееся имущество, информацию о членах семьи (инвалидность, переобучение и т.д.). Кроме того, разные штаты вводят свои поправки к правилам. Так, в некоторых штатах учитывается автомобиль, в других только часть его стоимости при оценке «богатства» семьи. Квартира или дом не учитываются.  Многочисленные социальные работники в США в состоянии оценить реальный уровень жизни. У нас же пока только упоминалось, что обсуждается вопрос об учете жилья. Однако это потянет за собой множество дополнительных вопросов: оно может быть дорогим, но членов семьи много, есть инвалиды, которым нужна отдельная комната; жилье дорогое, но оно рядом с медицинским учреждением, куда часто обращается инвалид и т.д. Российские системы налогообложения и регистрации имущества не видят семьи, они ориентированы только на отдельных граждан – получателей доходов или собственников имущества. Поэтому оценка реальной нуждаемости семьи с учетом ее имущества дело непростое.  В целом, подход к выделению групп до сих пор не ясен, хотя этот вопрос обсуждается уже три года.

Второй вопрос: каким должен быть уровень поддержки? Предположим, что у людей из первых двух групп нет сбережений и имущества, обеспечивающих более высокий, чем выявило бюджетное обследование, уровень жизни. Очевидно, для того, чтобы первая группа населения вышла за пределы группы недоедающих, а вторая улучшила потребление, нужно обеспечить возможность получения набора питания, минимум, как в третьей группе.  Для этого нужно (ориентируясь на данные 2016 г.)  346,4 млрд руб.: доплата первой группе до уровня третьей составила бы 16,7 тыс. руб. в год на человека, следующей – 6,9 тыс. руб. Очевидно, что такие суммы выделить для продовольственной помощи очень непросто.

Третий вопрос: нужно ли «привязывать» продуктовую поддержку именно к местному продовольствию? В США от этой идеи уже отказались довольно давно.  Причина –  часть американских продуктов была дороже импортных, а «привязка» к местным продуктам требовала больших расходов бюджета для обеспечения сопоставимого объема покупок. В России придется столкнуться ровно с той же проблемой.

Отвечать на такой вопрос необходимо, что подтверждают и индикаторы ОЭСР (2017 г.). Согласно им, потребители сельскохозяйственной продукции в России переплачивали в 2014–2016 гг. производителям (по цене на пороге фермы) в среднем 10% по сравнению с ценой у фермы сельхозпроизводителей-потенциальных импортеров. Причем если по большинству продуктов растениеводства цены внутри ниже, чем в стране-потенциальном импортере, то по говядине, молоку и свинине внутренние цены существенно выше. То есть при ответе на вопрос о «привязке» продуктов нужно решить: поддерживать нуждающихся или поддерживать сельхозпроизводителей, несмотря на неконкурентную цену отдельных товаров? По конкурентным товарам российский потребитель выберет российские сельхозпродукты без всякой «привязки». 

Четвертый вопрос: повысится ли спрос на продукты? Повысится. Но далеко не пропорционально выделенным средствам поддержки. Как показывают многочисленные американские обзоры практики применения подобной программы продовольственной помощи (ранее Food stamps,  сейчас – Supplemental Nutrition Assistance Program), возможны различные варианты.  Многие бедные люди, как показывают исследования, заместили субсидиями свои расходы, которые теперь направляются на другие неотложные нужды семьи. Чтобы такого не происходило, при реализации российской программы было бы целесообразно ввести возможность оплаты не всей стоимости покупки каждого продукта, а только его части с карты продовольственной помощи. Например, можно оплатить только 50% стоимости пакета молока или пачки вермишели. В этом случае покупатель будет вынужден разнообразить набор продуктов и увеличивать количество упаковок, чтобы истратить деньги.

Пятый вопрос: будет ли ощутимой выгода сельхозпроизводителей? Очевидно, что еще менее ощутимой, чем, например, для ретейлера.  В розничной цене продукта доля сельского хозяйства очень редко превышает уровень 40%. В хлебе стоимость зерна – не более 8%. К тому же если в бюджете даже найдется поддержка в размере 346 млрд руб., то это составит всего 3% от расходов населения на продовольствие (2016 г.). Из этой суммы в сельское хозяйство в лучшем случае поступит 30% – 93 млрд руб. По сравнению с выручкой сельскохозяйственных организаций (не учитывая выручку фермеров и населения) эта сумма составит лишь 4%.  Все-таки речь идет о 6,9–16,7 тыс. руб. на человека в год. Очевидно, что если бы речь шла о сумме поддержки, сопоставимой с США, -  в среднем 125 долларов на человека в месяц, то можно было бы говорить о каком-то стимулирующем для сельского хозяйства эффекте. При небольшой поддержке эффект окажется ограниченным.

Шестой вопрос: каким будет мультипликативный эффект внедрения поддержки? Несмотря на оптимистичную оценку влияния выделяемых средств продовольственной помощи на ВВП,  – рост более чем на 2 рубля на рубль вклада, в США не удалось достичь таких результатов. Там оценивают отдачу в 1,7–1,8 доллара на каждый вложенный доллар.

Седьмой вопрос: кто окажется главным бенефициаром дополнительного спроса? Очевидно, что сетевые магазины. Правда, Минпромторг РФ демократично заявляет, что среди ретейлеров могут быть все, даже автолавки и фермеры, но на практике так не получится. Проект не предусматривает хождения бумажных талонов/марок, которыми могли бы расплачиваться покупатели на рынках или в автолавках. Это означает, что нужны специальные устройства, которые могли бы обеспечить связь с расчетным центром или фискальными органами. Единовременные затраты на их приобретение и годовое обслуживание составляют от 18 до 35 тыс. руб. Проект Минпромторга предусматривает, что управляющие компании рынков должны оснастить ими свой рынок. Даже если это будет сделано, услуги пользования для фермера не станут бесплатными. И каждая автолавка, чтобы участвовать в программе, должна быть оснащена таким специальным устройством.

Эти проблемы известны. В США, например, выделяются гранты федерального правительства и властей штатов для оснащения фермерских рынков. Кроме того, до сих пор можно встретить и бумажные ваучеры. Однако в России эти вопросы – гранты для оснащения фермерских рынков или бумажные ваучеры – даже не обсуждаются.  Скорее всего, бенефициаром станет, например, сеть «Пятерочка», которая внедрена в сельские магазины потребкооперации.

И последнее: вряд ли целесообразно Минсельхозу ратовать за то, чтобы вводилась программа продовольственной помощи под его управлением. Если будет так, то сумма поддержки граждан попадет в аграрный бюджет (как это сделано в тех же США). Сама по себе программа продовольственной помощи очень дорогая и по расчетным объемам приближается к годовому бюджету Госпрограммы поддержки сельского хозяйства. Увеличение финансовых объемов Госпрограммы за счет продовольственной помощи создаст иллюзию увеличения финансирования сельского хозяйства, тогда как до сельского хозяйства дойдут только крохи (прямая поддержка фермеров была бы куда более значима).

Единственный плюс передачи Минсельхозу функции оператора программы продовольственной помощи – осознание министерством того факта, что цена имеет значение для потребления. Пока в своей деятельности оно ориентируется на объемы производства продовольствия без учета того, конкурентны ли российские продукты по цене с импортным продовольствием для граждан нашей страны. Министерство еще живет во времени, когда были барьеры в физическом доступе к продовольствию. Теперь этих препятствий практически нет, остались барьеры экономического доступа. Эта новая реальность Минсельхозом еще не осознана.  Если с него будут спрашивать за улучшение питания не в целом по стране, а нуждающегося населения, возможно, министерство поставит перед собой новую задачу – снижения издержек и цен, а не закрытия рынков для более дешевой импортной продукции.  

Таким образом, продвигать программу продовольственной помощи нужно, но целесообразно ее рассматривать именно как программу помощи неимущим. Если она не будет привязана к аграрному бюджету и российским продуктам, то выиграют обе стороны. Получатели поддержки смогут выбирать продукт по карману. В том случае, если российские продукты окажутся дешевле, то будут покупать именно их. Наши граждане, как показывают данные мониторинга продовольственной безопасности РФ, который проводится в РАНХиГС, всегда проявляют продовольственный патриотизм, если могут. А сельхозпроизводители смогут просить дополнительные деньги на прямую поддержку себя или аграрного образования, науки, продвижения продукции на рынки. Это им будет полезнее, чем неочевидная по своему эффекту поддержка через финансирование в рамках продовольственной помощи.

Автор – заведующая лабораторией аграрной политики Института Гайдара, директор Центра агропродовольственной политики ИПЭИ РАНХиГС

Читать «Мониторинг экономической ситуации в России», № 16(54), сентябрь 2017 г.