Основные итоги исполнения федерального бюджета в 2019 году

Исполнение федерального бюджета в 2019 г. по сравнению с предыдущим годом характеризуется снижением доли нефтегазовых доходов, которая сократилась до 40,9% против 46,3% в 2018 г. При этом общие доходы федерального бюджета снизились незначительно (на 0,2 п.п. ВВП), в основном благодаря существенному приросту поступлений от НДС (на 0,8 п.п. ВВП) вследствие повышения базовой ставки налога с 18 до 20%. Увеличение расходов федерального бюджета к предыдущему году составило 0,6 п.п. ВВП, или около 1,5 трлн руб. в номинальном выражении, что связано преимущественно с реализацией национальных проектов. Дальнейшее наращивание соответствующего финансирования при снижающихся поступлениях в федеральный бюджет повышает риски его несбалансированности. За 2019 г. заметно вырос ФНБ (до 7,1% ВВП против 3,9% ВВП годом ранее), что стало следствием зачисления накопленных еще в 2018 г. дополнительных нефтегазовых доходов на счета суверенного резервного фонда. И хотя ликвидные средства в ФНБ после решения о приобретении акций Сбербанка России заметно сократятся, их останется достаточно, чтобы обеспечить выполнение всех обязательств государства даже при неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуре в среднесрочной перспективе.

 

Сергей Белев, Илья Соколов, Татьяна Тищенко   |   

По данным Федерального казначейства, доходы федерального бюджета за 12 месяцев 2019 г. снизились по сравнению с предыдущим годом на  0,2 п.п. ВВП до 18,4% ВВП, хотя и выросли на 717,1 млрд руб. в номинальном выражении (табл. 1). Положительная динамика по ненефтегазовым поступлениям, которая сохранялась на протяжении трех кварталов 2019 г., по итогам года составила 0,9 п.п. ВВП относительно января-декабря 2018 г., в то время как нефтегазовые доходы сократились на  1,1 п.п. ВВП.

Основные параметры федерального бюджета за январь-декабрь 2018–2019 гг.

Нефтегазовые доходы сократились на 1,1 п.п. ВВП по сравнению с 2018 г., в том числе за счет снижения поступлений по НДПИ на  0,4 п.п. ВВП и по вывозным таможенным пошлинам на  0,8 п.п. ВВП. Это обусловлено укреплением курса рубля к доллару и снижением средней цены на нефть, а также изменением с 1 июля 2019 г. порядка расчета демпфирующей компоненты акциза на нефтяное сырье. Как следствие, доля НДПИ в общем объеме нефтегазовых доходов федерального бюджета демонстрирует устойчивую тенденцию к увеличению с 38,3% в 2014 г. до 72,4% в 2019 г.

Ненефтегазовые доходы федерального бюджета в 2019 г. относительно предыдущего года увеличились на 0,9 п.п. ВВП за счет роста всех налоговых поступлений, за исключением акцизов, объем которых в долях ВВП сократился на 0,3 п.п. В наибольшей степени выросли доходы по НДС (табл. 2), что обусловлено повышением основной ставки налога с 18 до 20%, а также ростом импорта в результате укрепления курса рубля (такие поступления по НДС на ввозимые товары выросли на 0,3 п.п. ВВП). Также важно отметить, что несмотря на рост основной ставки НДС не произошло падения собираемости этого налога в 2019 г.

В целом динамика ненефтегазовых налоговых доходов федерального бюджета в последние годы устойчиво положительна.

Поступления основных налогов в федеральный бюджет в 2015–2019 гг.

Расходы федерального бюджета за январь-декабрь 2019 г. к январю-декабрю 2018 г. выросли на 0,6 п.п. ВВП при незначительном снижении уровня кассового исполнения бюджета (94,2% против 95,5%). В абсолютном выражении наблюдался их рост на 1500,2 млрд руб.

В разрезе функциональной классификации расходов (табл. 3) отмечается рост расходов федерального бюджета в долях ВВП за январь-декабрь 2019 г. относительно 12 месяцев 2018 г. на 0,2 п.п. ВВП по разделам «Национальная экономика» и «Жилищно-коммунальное хозяйство», на 0,1 п.п. ВВП по разделам «Охрана окружающей среды», «Здравоохранение», «Социальная политика». Данная динамика согласуется с приоритетами бюджетной политики, определенными Указом Президента России от 7 мая 2018 г. Сокращение объема бюджетных ассигнований федерального бюджета в 2019 г. к 2018 г. отмечается только по расходам на обслуживание государственного внешнего долга на  0,1 п.п. ВВП. По остальным разделам функциональной классификации расходы федерального бюджета в 2019 г. относительно 2018 г. в долях ВВП не изменились.

Расходы федерального бюджета за январь-декабрь 2018–2019 гг.

 
По предварительным данным, расходы федерального бюджета на реализацию национальных проектов в 2019 г. составили 1600,3 млрд руб. при кассовом исполнении 91,4%. В общем объеме расходов федерального бюджета на эти цели половина средств была направлена на два национальных проекта: 31,1% – на проект «Демография» (498,3 млрд руб.) и 19,1% – на план модернизации магистральной инфраструктуры (306,1 млрд руб.) (см. табл. 4).

Финансирование национальных проектов из федерального бюджета в 2019 г., млрд руб.

Профицит федерального бюджета по итогам 2019 г. составил 1,8% ВВП (1958,3 млрд руб.), что на  0,8 п.п., или на  783,1 млрд руб. меньше положительного сальдо исполнения бюджета за январь-декабрь 2018 г. Ненефтегазовый дефицит сократился с  6,0% ВВП до  5,7% ВВП.

По информации Минфина России, на 1 января 2020 г. государственный долг составил 13,6 трлн руб. (12,4% ВВП против 12,0% в 2018 г.), в том числе внутренний долг – 10,2 трлн руб. (рост за 12 месяцев 2019 г. на 995,5 млрд руб.), внешний – 54,8 млрд долл. (рост за 12 месяцев 2019 г. на 5,7 млрд долл.).

Совокупный объем средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) в рублевом эквиваленте за январь-декабрь 2019 г. увеличился с 4 036,0 млрд руб. (3,9% ВВП) до 7 773,1 млрд руб. (7,1% ВВП). Накопленные в предыдущий 3-летний период суверенные резервы выступают основным фактором стабильности бюджетной системы в условиях снижающихся в первые месяцы 2020 г. цен на нефть. В ситуации шокового сокращения уровня нефтегазовых доходов и при возникших неблагоприятных макроэкономических последствий распространения коронавируса средства ФНБ будут основным гарантом выполнения в 2020 г. обязательств государства, в том числе по национальных проектам. Решение о приобретении акций Сбербанка России за счет средств ФНБ хотя и уменьшает его ликвидные остатки примерно на 2,8 трлн руб., но не будет иметь критических последствий для защищенности обязательств федерального бюджета.

Таким образом, можно сделать вывод, что благодаря фискальной консолидации в 2016–2018 гг. обеспечена адаптация уровня государственных расходов к диапазону цены на нефть в 40–45 долл./барр. В то же время начавшаяся в 2019 г. реализация национальных проектов и принятый 12 марта 2020 г. Закон об изменениях в федеральный бюджет, зафиксировавший дополнительные долгосрочные социальные обязательства, подняли цену балансировки федерального бюджета до 53 долл./ барр. (при курсе порядка 67 руб./долл.). В связи с этим заметное изменение среднегодовой цены на нефть ниже цены балансировки может привести к дефициту федерального бюджета и поставить под сомнение в первую очередь реалистичность реализации всех инвестиционных расходов (а они составляют большую часть расходов по нацпроектам) в запланированные на 2020 г. сроки (велика вероятность переноса их реализации на неопределенный срок).

Однако даже в случае падения цен на нефть ниже 40 долл./барр., по нашему мнению, не требуются дополнительных мер по ужесточению бюджетной политики (пересмотр бюджетного правила или секвестр расходов), так как ликвидных средств ФНБ и емкости внутреннего рынка государственного долга достаточно для финансирования выпадающих нефтегазовых доходов. В то же время, если последствия текущего экономического шока будут иметь среднесрочный характер, неизбежно потребуется пересмотр объемов и структуры расходов федерального бюджета на 2021 и 2022 гг.

Авторы – заведующий лабораторией бюджетной политики Института Гайдара, старший научный сотрудник лаборатории исследований бюджетной политики ИПЭИ РАНХиГС, ведущий научный сотрудник научного направления «Макроэкономика и финансы» Института Гайдара, заведующий лабораторией исследований бюджетной политики ИПЭИ РАНХиГС, старший научный сотрудник лаборатории бюджетной политики Института Гайдара, старший научный сотрудник лаборатории исследований бюджетной политики ИПЭИ РАНХиГС

Читать «Мониторинг экономической ситуации в России», № 4 (105), март 2020 г.