Финансовое регулирование в России: в поисках оптимума

Нельзя сказать, что данные этого рейтинга, опирающегося как на опросы инвесторов и предпринимателей, так и на расчетные показатели, необъективны. Отечественный финансовый рынок в мировом масштабе превратился в статистически незначимую величину, особенно если рассматривать характеристики сегментов «длинных денег»: по объему IPO/SPO доля России в мире – всего лишь 0,17% (еще десять лет назад – 3%), по сумме премий по страхованию жизни – 0,08% (в 2007 г. было вдвое больше), а по стоимости чистых активов взаимных фондов – 0,004% (в 2007 г. – 0,03%).

К столь же неутешительным  результатам приводит изучение динамики показателей глубины финансового рынка; очевидно, что основные индикаторы (кроме банковских активов) демонстрируют в лучшем случае стагнацию по отношению к размеру ВВП страны  (см. Таблицу). Одновременно сокращается количество действующих небанковских институтов, соответственно, конкуренция на рынке ослабевает (см. рис.1).

Динамика соотношения емкости секторов финансового рынка и ВВП России,  %.

 Изменение количества небанковских финансовых организаций (конец 2012г. =1)

В этом контексте нельзя не вспомнить, что одним из наиболее значимых изменений в жизни финансового рынка России последних лет стало упразднение в 2013 году Федеральной службы по финансовым рынкам с передачей полномочий по регулированию и надзору Банку России и формированием мегарегулятора на базе последнего (на рис. 1 этот момент отмечен вертикальной линией). Хотя мы не склонны приписывать застойно-негативную рыночную динамику последних лет исключительно влиянию регуляторного фактора, он сыграл свою роль (в частности, аналогичные тенденции отмечались в Казахстане после создания мегарегулятора на базе Национального банка). По некоторым оценкам, в результате образования мегарегулятора на базе Банка России административное бремя на некрупные институты фондового рынка, например, возросло почти наполовину.

К сожалению, продолжается тенденция ослабления защиты инвесторов, которые в результате недобросовестных практик эмитентов и финансовых посредников вынуждены либо идти на высокозатратные и рискованные судебные процедуры, либо фиксировать убытки. Причина этого – существенное несовпадение целей и принципов банковского и небанковского регулирования и надзора. Так, если Международная ассоциация регуляторов рынков ценных бумаг (IOSCO) и Международная организация органов страхового надзора главной целью регулирования считают защиту инвесторов и клиентов, то в стандартах Базельского комитета банковского надзора в центре внимания – устойчивость банковской системы и отдельных банков, оценка банковских рисков, тогда как защита клиентов отходит на второй план.

Когда центральный банк становится регулятором всего финансового сектора, он переносит на этот сектор принципы и технологии банковского регулирования и надзора, которые могут существенно ухудшать условия функционирования небанковских финансовых институтов и снижать эффективность финансовых рынков. Дэвид Райт, генеральный секретарь IOSCO в 2011-2016 гг., описывал это так: «Доминирование банковских регуляторов приводит к преобладанию политики минимизации рисков, а не культуры оптимизации рисков».

Создание мегарегулятора привело к изменению отношения к основополагающим вопросам макропруденциального регулирования. В организационной структуре Банка России департамент финансовой стабильности сегодня соседствует со статистико-аналитическими подразделениями, в то время как активность других финансовых ведомств в идентификации системных рисков не видна. Не случайно последняя информация о деятельности Национального совета по финансовой стабильности на сайте правительства России датируется тем же 2013 годом. Чтобы снизить угрозы будущих кризисов на финансовом рынке, необходимо, на наш взгляд, уделять гораздо большее внимание обеспечению макропруденциальной стабильности, которая не может быть прерогативой исключительно ЦБ РФ. Национальный совет по финансовой стабильности должен не только регулярно собираться для обсуждения текущих вопросов в связи с системными рисками, но и информировать рынки о своей деятельности.

Формирование мегарегулятора на базе Банка России вовсе не было безальтернативным. Мировая практика показывает, что мегарегулирование в основном реализуется вне структуры центрального банка (за исключением стран с небольшими или несложными финансовыми рынками). А в последние годы отмечена еще одна тенденция – увеличение популярности регуляторной модели «twin peaks», когда два органа делят между собой полномочия не по институциональному, а по функциональному принципу: один из них берет на себя ответственность за пруденциальный надзор, а другой – за практики ведения бизнеса (см. рис 2).

Изменение числа мегарегуляторов в мире.

Нам представляется, что будущее регулирования российского финансового рынка – именно за моделью  «twin peaks», позволяющей преодолеть как проблемы традиционного секторального регулирования, так и функциональные противоречия, связанные с совмещением в рамках ЦБ различных видов деятельности, что мешает ему сосредоточиться на своей ключевой функции – профессиональном осуществлении в интересах общества денежно-кредитной политики. Продвижение в сторону модели «twin peaks» могло бы начаться с выделения в специальное агентство структур, осуществляющих поведенческий надзор и обеспечивающих досудебную защиту инвесторов, а также объединения усилий в этом деле с ведущими СРО.

На сегодняшний день финансовый сектор (в первую очередь, небанковский) не только не способствует преодолению нынешней «инвестиционной паузы» в российской экономике, но и является одним из факторов ее торможения. Для изменения этой ситуации очень важно сформулировать новые целевые установки и программу соответствующих мер по развитию финансового рынка не с позиций его регулятора, а с точки зрения национальной социально-экономической стратегии. В этой связи полномочия по определению основных направлений развития финансового сектора экономики, на наш взгляд, должны перейти от Банка России к органу, ответственному за стратегическое планирование.

Авторы – директор Центра исследования экономической политики экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и ведущий научный сотрудник РАНХиГС

По материалам монографии: О. В. Буклемишев и Ю. А. Данилов. Современные тенденции институциональной структуры финансового регулирования. - Москва, Экономический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 2017 г.