Другие цифры

Директор Института стратегического анализа ФБК Игорь Николаев, открывая дискуссию,  определил три главные, по его мнению, особенности нынешнего проекта федерального бюджета: излишняя жесткость, предвыборный характер и усиление ручного управления.

«Это не тот бюджет, который позволит выйти к 2019-2020 гг. на темпы роста экономики выше общемировых, то есть выше 3,5%. Он – излишне жесткий! У Минэкономразвития есть надежды, что рост мировой экономики будет ниже ожидаемого – около 2%, но выполнение даже такой задачи этот бюджет не обеспечивает», – делает вывод Николаев. Как он отметил, в 2019 году в реальном выражении снижение расходов составит около 5% по сравнению с 2018 годом: «На мой взгляд, это явный перебор. Это послужит мощным сдерживающим фактором, все хорошо в меру, а здесь она явно нарушена». Что касается «предвыборного характера бюджета», то в следующем году расходы на социально-значимые цели – здравоохранение, образование и ЖКХ – вырастут соответственно на 18%, 9% и 73%, однако уже в 2019 году  они будут значительно снижены. Иллюстрируя «явные признаки усиления ручного управления», Николаев указывает, что к 2020 году на так называемые «общенациональные вопросы» планируется тратить до 400 миллиардов рублей (сравнимо с расходами на образование), как правило, за счет этой строки финансируются отдельные решения президента. Еще два года назад, на эти цели было заложено лишь полтора миллиарда рублей. 

Директор Центра исследований международной торговли РАНХиГС Александр Кнобель согласился с тем, что на характере бюджета не может не отразиться «особый предвыборный период». Однако он заметил, что структура бюджетного проекта «сейчас намного лучше», чем в предыдущие два года: «идет смещение» в сторону образования науки и здравоохранения, при снижении расходов на оборону, безопасность и правоохранительную деятельность.

Кнобель обращает внимание и на то, что реальные расходы будут «значительно отличаться от проектных». Он напоминает, что бюджетные вопросы – это концентрированное выражение государственных приоритетов, а иногда параметры федерального бюджета вольно трактуются и «становятся объектом манипуляций». Чтобы отследить участие государства в экономике, а также доли и объемы расходов по различным функциональным направлениям, говорят о так называемом «бюджете расширенного правительства». «Между этими понятиями огромная разница, потому что последний складывается и из региональных бюджетов, из внебюджетных фондов, и это очень важно. Внебюджетные фонды, региональные бюджеты совершают между собой трансферты, правильный их учет и последующее исключение двойного счета обеспечивают этот бюджет расширенного правительства, который отражает суммарные расходы по разным направлениям», – поясняет Кнобель. Такие направления, как национальная оборона и безопасность, правоохранительная деятельность финансируются исключительно из федерального бюджета. Большая часть расходов на образование, например,  лежит на региональных бюджетах, а расходы на здравоохранение – в основном идут из внебюджетных фондов. Эксперт указывает, что расходы, которые отражены в проекте федерального бюджета, – «на порядок меньше расходов, которые потом мы увидим  в финальной отчетности по бюджету расширенного правительства». «Окончательные цифры по бюджету расширенного правительства мы увидим уже постфактум, после того, как завершится бюджетный год, к концу первого квартала или во втором квартале уже следующего года – 2019-го», – говорит Кнобель.

Кроме того, предыдущий опыт бюджетного процесса, по его словам, показывает, что цифры на два последующих года наверняка «будут существенно пересмотрены». «Сейчас мы наблюдаем, скорее, нижнюю переговорную позицию Минфина, и Минфин знает, что эти расходы потом будут увеличены. Даже то, что предлагается на 2018 году, скорее всего, будет увеличено, в частности, расходы на оборону», – считает он. «Например, в 2017 году на национальную оборону тратили 3,1% ВВП, сейчас в проекте – это 2,8%, но, скорее всего, они тоже дотянут до уровня предыдущего года. То же самое можно сказать про национальную безопасность и правоохранительную деятельность. По здравоохранению и образованию цифры в федеральном бюджете на порядок меньше, чем потом окажутся по всей бюджетной системе после правильного их учета. И в итоге в 2018 году будем иметь примерно такую же структуру, как и в 2017 г., а она, например, гораздо лучше, чем в 2016 году», - подводит итог Кнобель.

Директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич говорит о том, что «оценки всегда очень далеки от исполнения». Она приветствует тренд сокращения расходов на оборону и роста социальных расходов, но не уверена, что эти тенденции сохранятся. «Продолжится ли это? Надеюсь. Потому что в 2015 году мы загоняли вниз образование и культуру, в 2016 – здравоохранение. Но дальше опасно это загонять в минусовую зону»,  - говорит она.

«С 2012 года у нас тренд на снижение доли трансфертов в доходах консолидированных бюджетов регионов. Если он продолжится, регионы будут отвечать аккуратным ограничением не только социальных, но и всех остальных расходов», - предполагает Закбаревич.  Она отмечает, что «чемпионом по расходам на национальную экономику», как всегда, будет Москва: «сейчас 27% всех расходов на нацэкономику всех субъектов по первому полугодию – это столица нашей родины. И остальная страна?»

Директор Центра развития НИУ Высшая школа экономики Наталья Акиндинова согласна, что уровень неопределенности бюджетных параметров, особенно в том, что касается бюджетной системы в целом всегда высок, «а вскоре может вырасти еще больше: в этом году у нас в трехлетку заложен не базовый прогноз экономики. В нем, например, при заложенном снижении цен на нефть до 41-42 долларов за баррель предполагается, что темпы роста экономики сохранятся на уровне 2% и выше. При этом темпы роста инвестиций будут на уровне 5-6% в год, что в принципе  представить очень сложно». Акиндинова считает, что сам прогноз носит политический характер. Экономический рост в текущем году во многом базируется на позитивной динамике цен на нефть (более чем на 20% в год) и множестве конъюнктурных факторов типа динамики запасов, говорит Акиндинова. А в следующем году при ценах на нефть на том же уровне (50-55 долларов за баррель) рост будет менее 1% в год, и, соответственно, по инвестициям не будет 5% роста. Понятно, что показатели будут гораздо хуже в случае снижения цен на нефть.

Акиндинова обращает внимание на то, что в планах доходной части бюджета не заложено существенных налоговых изменений – это политическая позиция, что не надо менять уровень налоговой нагрузки. «Предполагается при этом, что будут поступления от дивидендов госкомпаний, но опыт этого года показывает, что собрать их достаточно сложно. То есть пока этот план не выполнен, и не факт, что будет выполнен на следующий год», – говорит эксперт.

Акиндинова согласна, что оценка структуры расходов расширенного правительства, которую показывает Минфин, выглядит лучше. «Но насколько мы можем доверять этим цифрам? Мой любимый пример – здравоохранение. Минфин показывает, что расходы расширенного правительства растут и будут расти дальше. Но когда мы смотрим по факту на динамику расходов на здравоохранение за первое полугодие 2017 года из консолидированного бюджета расширенного правительства (регионы, фонды), то они вообще-то падают – больше чем на 5% в номинале».