пятница, 2 июня 2023
На заседании диспут-клуба Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА) попытались определить, какова роль текущей бюджетной политики с точки зрения макроэкономики и каким на самом деле должно быть бюджетное правило.
Руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич говорил о том, что долгосрочная сбалансированность бюджета – это важнейшая предпосылка экономического роста, а ее отсутствие подрывает стимулы для инвестиций. Инвесторы понимают, что в будущем придется восстанавливать сбалансированность за счет повышения налогов: «Это ухудшает оценку новых инвестиционных проектов и потому сокращает объем инвестиций».
Дискреционная, основанная на «усмотрениях» бюджетная политика ведет к избыточному росту госрасходов, замедляя экономический рост. Единственным эффективным противодействием этому Гурвич считает бюджетные правила – они, на его взгляд, сдерживают «произвол» бюджетной политики. Контрциклическая бюджетная политика повышает стабильность и предсказуемость, и за счет этого повышает темпы роста ВВП. Одна и та же бюджетная политика в фазе подъема приводит к профициту, а в фазе спада – к дефициту, отмечает экономист. Основной причиной колебания доходов федерального бюджета остаются цены на нефть: вариация цен на нефть объясняет примерно 70% вариации доходов федерального бюджета. При этом даже лучшие прогнозы дают ошибку более 30% на два года вперед и 60% – на 6-8 лет.
Текущие темпы роста российского ВВП примерно соответствуют потенциальному экономическому росту – около 1,5% (по данным Всемирного банка, 2018 г.), а «естественный» уровень безработицы примерно равен текущему уровню безработицы около 5% (по данным МВФ, 2017 г.). «Мы как раз находимся на пределе наших возможностей, все наши экономические ресурсы использованы, поэтому увеличивать расходы бюджета (если говорить о стимулировании для ускорения роста) сейчас бессмысленно, если не вредно», - приходит к выводу Гурвич.
Значимым итогом текущего года Гурвич называет завершение бюджетной консолидации. Равновесная бюджетная цена на нефть снизилась со 113 $/бар. в 2013 г. до 63 $/бар. в 2017-м и менее 50 $/бар. в 2018-м. Кроме того, благодаря повышению пенсионного возраста существенно сокращен «долгосрочный бюджетный разрыв» и отпала необходимость ежегодно увеличивать пенсионные расходы в процентах ВВП: «За предыдущие 10 лет пенсионные расходы выросли на три п.п. ВВП, их удельный вес вырос в полтора раза. Если бы мы не повысили пенсионный возраст, это бы продолжалось. Пенсионная реформа позволила стабилизировать пенсионные расходы, был ликвидирован долгосрочный источник нестабильности».
В макроэкономическом смысле в бюджете на 2019-2021 гг. почти ничего не меняется. Сохраняется прежнее бюджетное правило. Предполагается профицит в течение всех лет, но это связано только с изменением прогнозных цен на нефть, а не бюджетной политики. Основным изменением он называет повышение ставки НДС на 2 п.п., что дает увеличение налоговой нагрузки и расходов на 0,5% ВВП. «Тут все просто. Коллеги посчитали, сколько нужно на реализацию президентских указов, и оказалось, что для сохранения бюджетного правила недостает полпроцента ВВП, решили, что наименьшее зло в этих условиях, – это повышение НДС. Нужно ли было стремиться к выполнению всех указов – это уже политический вопрос, а не экономический», - поясняет Гурвич.
Он уверен, что бюджетное правило, регулирующее использование нефтегазовых доходов, должно учитывать предполагаемую будущую долгосрочную динамику цен на нефть, наличие достаточных бюджетных резервов на случай ухудшения внешней конъюнктуры и «отягчающих обстоятельств» (например, санкций против госдолга).
Оценка действующего бюджетного правила определяется тем, как мы оцениваем будущую долгосрочную динамику, говорит Гурвич. «Динамика реальных цен на нефть за последние 50 лет хорошо описывается сочетанием трех составляющих: 1. Тренд, возрастающий со скоростью 2% в год, 2. Колебания вокруг тренда с длительным периодом (30 лет), 3. Краткосрочные отклонения.
«Если это верная модель будущих цен на нефть, то базовая цена на нефть в бюджетном правиле должна основываться на «трендовой» цене, вокруг которой колеблется фактическая», - отмечает Гурвич. Расчетная «трендовая» цена для 2018 г. составляет 58 $/бар. – т.е. выше, чем базовая (41 $/бар.). Однако поскольку после падения цен на нефть бюджетные резервы были в основном потрачены, причем ожидалось, что в 2019 г. они будут потрачены практически полностью, то принятие заниженной базовой цены оправдано – необходимо было пополнить истощенные резервы, это можно было сделать только за счет некоторого занижения прогнозной цены.
Однако цены на нефть в 2018 г. оказались выше плановых: вместо 44 $/бар. сейчас ожидается 70 $/бар., прогноз на 2019 г. - 63 $/бар. На вопрос о том, следует ли из этого, что необходимо скорректировать бюджетное правило, Гурвич отвечает: нужно ориентироваться не на текущие цены или тем более прогнозы, а на «трендовую» цену. По сравнению с ней базовая цена ниже примерно на 25-30%. «Это было вполне оправдано при полупустом ФНБ, но будет менее оправдано, если там появится более 7% ВВП», - добавляет экономист. Если цены на нефть опять начнут расти, то возрастет давление на правительство, чтобы оно скорректировало бюджетное правило или вообще отказалось от него. «За всю нашу историю было пять версий бюджетного правила, и ни одна из них не работала дольше двух лет», - отмечает Гурвич.
Он приводит график, демонстрирующий близость равновесной цены на нефть и фактической. «После кризиса правительство вводило новое бюджетное правило, оно оказывалось слишком строгим, возрастало давление, правительство сдавалось – смягчало бюджетное правило, тогда цена на нефть падала и приходилось опять делать бюджетное правило более мягким. Получилось, что бюджетные правила которые должны снижать процикличность бюджетных расходов, сами стали процикличными», – поясняет Гурвич. «Я предлагал принять гибкое правило: использовать заниженную цену на нефть 40 $/бар., когда «подушка безопасности» недостаточна. Затем, после накопления безопасного объема резервов, можно переходить к базовой цене на нефть на уровне долгосрочного тренда, а не текущей цены. Считаю, что это был бы разумный компромисс», - отмечает эксперт.
Директор Центра исследований экономической политики экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова Олег Буклемишев считает, что нынешняя бюджетная политика не отвечает интересам развития. Он обращает внимание на прошлогодний бюджетный прогноз Минфина, из которого следует, что по сравнению с 2016 г. к 2035 г. расходы федерального бюджета должны снизиться на треть, до 13,6% ВВП: «Такие показатели у нас были примерно в 1998-1999 гг. Есть мнение, что это просто длинный прогноз, никто в него не верит… Тем не менее, это документ, публикуемый от имени Минфина и правительства, который формирует экономические ожидания. Если вы пишете, что у вас на 5,5 п.п. сократятся расходы бюджета к ВВП, то, наверное, это неспроста».
Буклемишев отмечает, что «бюджетная политика примерно до 2010 г. была подчеркнуто контрцикличной, а потом стала плавать параллельно экономике: экономика подросла – расходы подросли, экономика упала – расходы упали. Видимо, нет такого намерения работать с экономикой за счет изменения вариаций дефицита, профицита и бюджетных расходов».
Вторая тема в разговоре о бюджетной политике – это бюджет и налогоплательщики. Буклемишеву непонятна цель такого шага, как повышение НДС. «Такие показатели, как профицит на 2018 г., плановый профицит на 2019 г., объем ФНБ, плановый объем внутренних заимствований – не сопоставимы с этим повышением НДС. Скажите, пожалуйста, зачем повышать? Я задал этот вопрос даже на бюджетном комитете Госдумы, где никто никакого ответа не дал, кроме каких-то пошептываний: «Ну мы же уже приняли решение, что же нам его обратно отыгрывать?» А почему бы не отыграть его назад? Все бы сказали за это только спасибо. О том, какой вред будет нанесен экономическому развитию, рассказывать в этом зале не надо», – считает экономист.
Буклемишев объясняет, почему в этом году высокие цены на нефть не сопровождаются столь же значительным приростом ФНБ: «Он растет на каких-то 50 млрд руб., притом, что цена на нефть намного превосходит базовую». По его мнению, все дело в том, что, дополнительные нефтегазовые доходы зачисляются в фонд не позднее 1 октября следующего года: «Что с этими деньгами делается почти два года? Это к вопросу вообще о кредитовании экономики налогоплательщиками. Зачем вы забрали у налогоплательщиков эти деньги - чтобы просто погонять по счетам?».
«Политику, которая ведется по отношению к региональным бюджетам, оправдать невозможно: шараханья из одной стороны в другую, перевод трансфертов из более предсказуемой в менее предсказуемую форму, финансирование интересов, выходящих далеко за рамки экономических», – рассуждает Олег Буклемишев. Россия, говорит он, остается страной с самыми большими диспропорциями, и межбюджетная политика, по всей видимости, не препятствует тому, чтобы межрегиональное неравенство усугублялось.
Распечатать