суббота, 10 июня 2023
Участники диспута, организованного Ассоциацией независимых центров экономического анализа (АНЦЭА), – экс-замминистра финансов России Сергей ШАТАЛОВ и главный научный сотрудник Института экономики РАН Людмила ЛЫКОВА – попытались оценить предельную налоговую нагрузку для российской экономики и определить приемлемые модели налоговой системы.
«Каждая страна находит свое собственное соотношение между объемом налоговых доходов, налоговой нагрузкой и расходами, которые она считает необходимыми и допустимыми для себя. Это соотношение является предметом общественного договора», – говорит Людмила Лыкова из Института экономики РАН. Говоря о предельной налоговой нагрузке для российской экономики, она приводит данные МВФ, из которых следует, что, нет прямой зависимости между уровнем налогообложения, уровнем экономического развития стан и уровнем доходов на душу населения.
Россия сейчас стоит перед выбором: какой уровень налоговой нагрузки нужен стране для того, чтобы обеспечить требуемый населением объем госуслуг. «Мы хотим объем расходов на уровне 40% ВВП, но при этом – налоговую нагрузку на уровне 25% ВВП. И это такое единодушное желание, стремление и бизнеса, и населения», – констатирует Лыкова. По ее словам, это желание неосуществимо: «Россия – не Япония, где примерно 30% бюджета формируется за счет займов».
«Мне кажется, что практически все те мероприятия, которые проводились ранее с точки зрения межбюджетных отношений, результатов не дали. Мы пребываем в тупике», - констатирует Лыкова.
Она уверена, что России следует переходить к прогрессивной шкале налогообложения, при этом освобождая низкодоходные категории населения от налога и устанавливая нулевую налоговую ставку на доходы в пределах прожиточного минимума. На ее взгляд, необходимо смещение налогового бремени в пользу высокодоходных категорий населения. Кроме того, под прогрессивное налогообложение должны подпадать все доходы налогоплательщика, независимо от источника.
«Понятно, что из этого следует очень много обстоятельств, в том числе вопрос, что мы будем делать с бюджетами субъектов федерации, которые от прогрессивной шкалы потеряют свыше 40% доходов», – говорит Лыкова. При этом она считает целесообразным повышение НДС. «Налоговое бремя по НДС лежит на населении, его платят и те люди, которые будут освобождены в силу нулевой ставки на низкие доходы. То есть о них нельзя сказать, что мы их полностью освобождаем от коллективной обязанности финансировать бюджетную систему – у них остается этот НДС, нагрузка по которому возрастает». Еще один проблемный момент – все, что связано со страховыми взносами, социальным страхованием. «У нас существует огромный разрыв между потребностями пенсионного фонда в финансировании этих самых обязательств и теми доходами, которые генерируются страховыми взносами. В федеральном бюджете примерно 30% расходов – расходы на социальную политику, и 75% из них 30% составляет трансферт пенсионному фонду. С моей точки зрения, эту ситуацию необходимо решать, перенося частично или вводя дополнительно страховые платежи в пенсионный фонд с населения. Параллельно с прогрессивной шкалой налогообложения должна вводиться пропорциональная или регрессивная схема страховых платежей в пенсионный фонд с населения», – предлагает эксперт.
Сергей Шаталов не согласен с необходимостью введения прогрессивной шкалы.
Чтобы понять, нужна прогрессивная шкала по НДФЛ или нет, надо оценить какие еще налоги платят граждане, отмечает Шаталов, а это налог на имущество физлиц, земельный налог. Он также указывает, что «если будет принято решение о переносе страховых взносов или их части на граждан, это тоже будет восприниматься гражданами как прямое увеличение налоговой нагрузки». При этом, правда, существует большое количество льгот по этим налогам, а в НДФЛ есть даже определенные элементы регрессии для отдельных категорий граждан. «Получается, что у нас не плоская, а в достаточной мере регрессивная система», – отмечает эксперт.
По мнению Шаталова, главными недостатками прогрессивной шкалы являются сложность и дороговизна администрирования, а также «дополнительные мотивы для ухода в тень». «При этом «за» я нашел лишь один аргумент – это справедливость, а это довольно размытая категория – больше для поэтов и философов, но в экономике тоже очень многие пытаются ответить на вопрос справедливости. Тем не менее, если будет принято решение, что справедливость состоит именно в этом, прогрессивность налогообложения граждан можно повысить», – говорит Шаталов.
Такие возможности он видит, в частности, во введении налогообложения на доходы с депозитов: «У нас есть удивительные, характерные только для России особенности: не облагаются налогом процентные доходы по депозитам, даже если эти доходы составляют сотни миллионов рублей в год». Кроме того, он отмечает, что в России не облагаются налогом на доходы физлиц доходы от продажи недвижимого имущества, если это имущество было в собственности гражданина от 3 до 5 лет – «будь то бизнес-центр, квартира или коммерческая недвижимость». Шаталов считает, что такая мера была бы уместной в отношении единственного жилья, которое люди продают, чтобы улучшить условия проживания. «Также есть целый ряд вопросов, связанных с налоговым резидентством, как его можно трансформировать для физлиц, это позволило бы привлечь дополнительные доходы от контролируемых ими иностранных компаний, получать эти дополнительные доходы, понимая, что они являются российскими конечными бенефициарами определенных доходов. И есть возможность повысить налоги на имущество физических лиц – то, от чего очень трудно уклоняться», - отмечает эксперт.
Шаталов приводит данные о том, как менялась налоговая нагрузка России с 2010-го по 2015 год: пик ее был на уровне 35%, сейчас она составляет около 31%. При этом очень важная составляющая налоговой нагрузки – это нефтегазовые доходы: «При всей условности такой оценки, если вычесть из налоговой нагрузки те налоги, которые уплачивает нефтяная и газовая отрасли, то налоговая нагрузка, скажем, на остальную экономику оказывается сравнительно невысокой – на уровне 23-24%».
Сергей Шаталов обращает внимание на чрезмерно высокие социальные обязательства в России: «14% ВВП – это меры социальной защиты, около 800 мер, 300 категорий получателей. При этом адресная поддержка бедных – примерно 0,4% ВВП, сравните с 14%. Субсидирование цен по ЖКХ (тарифов) – это 855 млрд руб. Из них 135 млрд руб. – это безвозмездное перечисление организациям, чтобы они обеспечивали тарифы на тепло, транспорт и пр. Вместо этого, наверное, разумнее было бы сделать адресную поддержку бедных».
По поводу повышения налогов в России Шаталов выражает сомнения: «Теоретически – это возможно: примерно на 3-4% ВВП по сравнению с тем, что есть сейчас. Но реально ли это с точки зрения политического продвижения этих процессов? В обществе есть большое недоверие к государству. Рост налогов будет воспринят однозначно крайне негативно». Эксперт считает, что, поскольку в российской системе имеют место неэффективность госуправления и госрасходов, велики коррупция и доля теневой экономики, это создает неравномерную налоговую нагрузку и отрицательную конкуренцию.
Шаталов отмечает, что в Европе в последние годы проводились серьезные налоговые преобразования, которые в целом сводились к увеличению налога на добавленную стоимость и снижению корпоративных налогов. «Германия в 2006-2007 годах подняла НДС с 16 до 19%, а корпоративный налог снизился почти на 8 пунктов – с 38,9% до 30,2%. Испания, Португалия, Польша, Новая Зеландия, Греция, Соединенное Королевство пошли примерно по тому же пути, на 2-3 п.п. повышали НДС очень многие, при этом наблюдалось снижение налога на прибыль от 2 до 10 п.п.».
К аргументам в пользу такого подхода Шаталов относит:
– устойчивость косвенных налогов к колебаниям экономического цикла и внешним шокам – поощрение экспорта и ограничение импорта (аналогично эффекту от девальвации национальной валюты),
– стимулирование финансовых рынков (поскольку там НДС, как правило, отсутствует),
– преимущество в межгосударственной конкуренции за прямые инвестиции, поскольку прямые налоги, как правило, в большей степени тормозят рост ВВП.
«Соответственно, снижая ставки корпоративного налога, государства борются друг с другом за то, чтобы привлекать инвестиции. Поэтому сегодня в Европе уже неудивительны ставки корпоративного налога в пределах от 15 до 20%», – подчеркивает эксперт. При этом он приводит и аргументы против перехода на косвенное налогообложение: это всплеск инфляции (хотя и разовый, который впоследствии угасает), а также неодинаковые последствия для различных отраслей (в зависимости от эластичности спроса на производимые ими услуги или продукцию).
В России самыми обсуждаемыми являются модели повышения НДС и снижения налога на прибыль или страховых взносов. «По второй модели мало что можно сказать конкретного, потому что новая модель системы социального страхования непонятна, это terra incognita. Мы не знаем, ни какими будут ставки, ни когда люди будут выходить на пенсию, никаких окончательных решений не принято. А трансферты пенсионному фонду имеют совершенно фантастическое значение» – считает Шаталов.
Он отмечает, что рост НДС на 2– 4 п.п. может дать бюджету дополнительно от 0,5 до 1,1% ВВП – при условии сохранения 10-процентной льготной ставки, отменить которую довольно трудно (т.к. это продовольственные товары, товары для детей, медицинские товары и СМИ). Снижение налога на прибыль до 15-17% дает не такие большие потери бюджета – от 0,7 до 0,4% ВВП. Также рассматривается повышение НДФЛ: «Еще один резерв в распоряжении регионов и территориальных бюджетов – это налог на имущество физических лиц, который тоже может дать дополнительный процент ВВП».
«В 1993 г. были предоставлены льготы инвалидным, спортивным и религиозным организациям. Поскольку они были полностью освобождены от налогов, сборов и пошлин, то такие организации очень быстро стали монополистами на рынке автомобилей, алкоголя и сигарет – это самые налогоемкие товары. Стали торговать льготами, стали набирать инвалидов, и стоило все это бюджету примерно $6 млрд в год. Потребовались невероятные усилия для того, чтобы отменить эти льготы, многим членам правительства, которые продвигали эти льготы, пришлось уйти в отставку», - напоминает Шаталов.
В качестве другого примера неудачного льготирования он приводит принятые в 2006 году новые экспортные пошлины на нефтепродукты, которые были снижены с уровня 90% от экспортных пошлин на сырую нефть до примерно 50-60% (по мазуту на уровне 40%): «Идея-то была простая: нефтяники, получив дополнительный источник доходов, немедленно бросятся модернизировать нефтеперерабатывающие заводы. Не бросились. В итоге нефтяники получили огромный источник доходов, а бюджет за десять лет потерял примерно десять триллионов рублей в результате того, что гипотезы, на которых основывалось правительство, по большому счету не оправдались. Более того, появились «самовары» – так нефтяники называют самые примитивные НПЗ, которые из нефти делают мазут. И число их стало невероятно быстро расти».
Эксперт констатировал, что в нашей стране налоговые льготы не контролируются государством (налоговая служба может прийти и спросить – были ли основания, чтобы пользоваться льготами, но эффективность их использования мало кого интересует). Также, по его словам, практика показывает, что бюджетные программы по сравнению со льготами во многих случаях значительно эффективнее для поддержки отдельных отраслей. Кроме того, льготы получают активные лоббисты, а далеко не все имеют доступ к этому ресурсу. Таким образом, льготы искажают конкуренцию, в том числе за ресурсы и капитал, подрывают стимулы к развитию и способствуют коррупции.
Шаталов отмечает, что сегодня ежегодный объем льгот составляет 2 трлн руб. – это примерно 2,5% ВВП. Именно в сокращении льгот он видит значительный резерв для того, чтобы сделать налоговую систему максимально нейтральной и выровнять условия для экономической деятельности без необходимости повышать ставки налогов: «Отмена льгот в 2001 г., когда были приняты принципиальные решения о том, чтобы строить нейтральную налоговую систему с минимальным количеством льгот, привела к тому, что удалось снизить ставку налога на прибыль с 35% до 24%. По-моему, это впечатляет».
Распечатать