Бумага против цифры

Центр технологий государственного управления (ЦТГУ) Института прикладных экономических исследований РАНХиГС проанализировал документы стратегического планирования, федеральное и региональное законодательство и нормативные правовые акты в отраслях образования и науки. Выяснилось, что требования об использовании исключительно бумажных носителей или письменной формы документов либо одновременного использования бумажных и электронных носителей предъявляются в ходе множества процедур.

В сфере образования подобные требования предъявляются, например, при лицензировании образовательной организации; при государственной аккредитации образовательной деятельности; при отборе экспертов и экспертных организаций, привлекаемых для проведения аккредитационной экспертизы; при получении от работника образовательной организации согласия на выполнение дополнительных видов работ; при аттестации педагогических работников образовательной организации; при аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя образовательной организации; при предоставлении отчетности об осуществлении органом государственной власти субъекта РФ полномочий Российской Федерации в сфере образования; при поступлении в образовательные организации; при подаче апелляции о нарушении установленного порядка проведения вступительного испытания и (или) несогласии с его результатами; при заключении договора об образовании; при оказании психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи детям; при выдаче документов обучающимся; при переводе обучающихся; при прохождении обучающимися практики; при использовании сетевой формы адъюнктуры; при проведении государственной итоговой аттестации; при аккредитации лиц, завершивших освоение основных образовательных программ.

На уровне субъектов Российской Федерации предъявляются требования об использовании исключительно бумажных носителей или письменной формы документов, либо одновременного использования бумажных и электронных носителей при изменении уставов образовательных организаций (4 региона); при составлении смет образовательных организаций (1 регион); при согласовании контрольных цифр приема в образовательные организации (3 региона); при предоставлении субсидий образовательным организациям (4 региона); при организации и проведении конкурсов образовательных организаций (3 региона); при предоставлении грантов образовательным организациям (3 региона); при проведении электронного мониторинга (1 регион); при аттестации, повышении квалификации и переподготовке педагогических работников (2 региона); при оказании финансовой поддержки работникам и учащимся, проведении конкурсов работников и учащихся (9 регионов).

В ходе исследования были разделены этапы информатизации (внедрения «первичных» цифровых технологий, в том числе информационных систем, электронного документооборота, сайтов), цифровизации (внедрение прорывных цифровых технологий обработки big data, искусственного интеллекта, технологий распределенного реестра) и, наконец, цифровой трансформации (качественное изменение деятельности организации, образовательного процесса или процесса научных исследований как результат не только внедрения прорывных цифровых технологий, но и изменений в сфере правового регулирования, связанных с цифровизацией). Соответственно, наличие барьеров на начальном этапе (информатизации) препятствует переходу к следующим этапам (цифровизации и цифровой трансформации), например, бумажный документооборот не позволяет переходить к «цифровому портфолио».

Кроме того, общим для сферы образования и науки системным барьером, препятствующим их цифровизации, остается ориентация на обработку документов, а не данных, – даже при условии их перевода в электронную форму. Исследованием, в частности, установлено, что даже простое расширение состава требований к информации, размещаемой на официальном сайте образовательной организации, вполне позволило бы осуществлять на основе данной информации выполнение отдельных лицензионных и контрольно-надзорных процедур в сфере образования, не прибегая к иным документально оформляемым процедурам.

При этом фактически отсутствует правовое регулирование применения цифровых технологий, в том числе цифровых платформ, облачных вычислений (технологий), технологий обработки больших объемов данных, открытых данных, технологий искусственного интеллекта, технологий распределенного реестра – то есть всего того, что могло бы заменить бумажный документооборот электронным, а работу с документами – работой с big data. Указанный барьер существует и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.

Аналогичная ситуация характерна и для сферы науки.

На федеральном и региональном уровнях органами власти и  бюджетными учреждениями предъявляются требования об использовании бумажных носителей или письменной формы, либо об одновременном использовании бумажных носителей и электронной формы при подготовке лиц в докторантуре; при присвоении ученых званий доцента и профессора; при организации советов по защите диссертаций на соискание ученой степени; при формировании перечня рецензируемых научных изданий; при предоставлении отчета членом Российской академии наук; при направлении запроса о научной и (или) научно-технической информации (в том числе аналитических и справочных материалов), необходимой Российской академии наук; при функционировании комиссии по оценке результативности деятельности научных организаций; при организации проведения стажировок специалистов научных организаций; при проведении конкурсов на соискание премий в сфере науки и инноваций; при предоставлении грантов в сфере науки.

Устранить выявленные правовые барьеры для внедрения и применения хотя бы первичных цифровых технологий возможно лишь путем скрупулезной правки соответствующих законов и нормативных актов. Например, исследованием обосновано внесение изменений и дополнений, предусматривающих переход от «письменной формы» к электронным документам, а также запрет дублирования бумажных и электронных носителей, в отношении отрасли образования – в Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ  «Об образовании в Российской Федерации» и 64 подзаконных акта; в отношении отрасли науки – в 16 нормативных правовых актов, в том числе в проект федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации».

Автор – кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований РАНХиГС