Экономическая политика: приоритеты и перспектива

Несомненно, что ключевой задачей экономической политики является создание условий для устойчивого роста в среднесрочной перспективе. Характеристиками должны быть темпы, превышающие среднемировые и сопровождаемые структурной модернизацией.

Для этого необходимо сформировать новую модель роста, в  основе которой лежало  бы не  столько наращивание факторов производства – труда и капитала (поскольку здесь налицо существенные внутренние и внешние ограничения), сколько повышение эффективности их использования, то есть повышение совокупной факторной производительности. По своей сути это означало бы переход от модели, основанной на стимулировании спроса, к экономике, в которой акцент делается на стимулировании предложения.

Каковы ключевые элементы этой модели и, соответственно, задачи экономической политики?

Первое. Сохранение консервативной (осторожной) макроэкономической политики, включая устойчивость бюджета при снижении бюджетной нагрузки в ВВП и снижении зависимости бюджета (а значит, и всей экономики) от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры.

Существующая структура бюджетных расходов нуждается в рационализации и повышении эффективности. Эта задача не  решается путем организационных мер вроде внедрения госпрограмм и замены ими части федеральных или ведомственных целевых программ 400 (ФЦП и ВЦП). Программный характер бюджета является лишь формой, не несущей автоматически нового содержания.

Необходимо осуществление бюджетного маневра с выделением приоритетных с точки зрения экономического роста отраслей. Основываясь на теоретических работах и международном опыте Новейшего времени, к таким расходам бюджета относятся инвестиции в человеческий капитал и транспортную инфраструктуру.

Требуются реструктуризация и  модернизация бюджетной сети. Эта задача не может быть решена исключительно введением нормативно-подушевого финансирования и  вымывания неэффективных бюджетных учреждений. Прежде всего сами органы исполнительной власти должны принять решение о перспективах конкретных государственных и муниципальных (казенных, бюджетных, автономных) учреждений (Клячко Т., Синельников-Мурылев С. «О нормативах бюджетного финансирования и регулирования величины платы за обучение в государственных вузах». Экономическая политика.2012 N6).

Наконец, в условиях повышенной неопределенности как политических, так и  внешнеэкономических условий функционирования России целесообразно наряду с очередным годовым бюджетом формировать «бюджет чрезвычайных обстоятельств», чтобы в условиях резкого ухудшения ситуации не тратить время на разработку нового бюджета, а немедленно предлагать законодателям готовый вариант.

Второе. Последовательное проведение курса на снижение инфляции. Переход к инфляционному таргетированию представляет собой первый шаг в этом направлении. Однако требуется решение задачи достижения целевого показателя в 4% к 2018 г. Это было бы важнейшим фактором обеспечения предсказуемости экономической жизни, а  также обеспечило  бы повышение доступности коммерческих кредитов.

Дезинфляция содействовала бы и укреплению позиций рубля как региональной резервной валюты. У рубля есть определенные преимущества, позволяющие занять место региональной валюты (прежде всего размеры российской экономики и тяготение к ней сопредельных государств), хотя имеются и серьезные ограничители — ресурсный характер экономики предполагает повышенную волатильность валютного курса. Несмотря на девальвационные проблемы 2014–2015 гг., эта задача не должна быть снята с повестки дня. Целесообразно подготовить специальную программу (систему мер) по укреплению международных позиций рубля.

Третье. Упорядочить экономическую ситуацию в регионах, принять меры к ограничению наращивания расходных обязательств и долгов при повышении заинтересованности регионов в собирании налогов. Было бы важно провести широкое обсуждение реальных принципов федерализма, расширить налоговую базу и собираемость налогов, отнесенных к ведению регионов и муниципалитетов, а на этой основе обеспечить условия для развития межрегиональной конкуренции за инвестора и предпринимателя. Для этого нужны серьезные институциональные шаги . В частности, можно воспользоваться опытом тех штатов в США, которые в середине XIX в. прошли через череду дефолтов. Тогда многими штатами были установлены конституционные запреты на принятие бюджетов с дефицитом. Это означает, что штаты могут заимствовать деньги только на  осуществление конкретных проектов, но не на покрытие бюджетного дефицита. Иными словами, долг может быть взят на решение какой-то задачи, но его выплата и обслуживание включаются в бюджет, который при этих условиях должен быть сбалансирован (Хеннинг К.Р., Кесслер М. Бюджетно-налоговый федерализм: исторический опыт США для Европейского союза //Экономическая политика. 2012. №5).

При выработке принципов и мер экономической политики не следует принимать решения, которые ведут к повышению уровня издержек. При всей важности социального развития и зарплат бюджетников игнорирование фактора конкурентоспособности может негативно сказаться на готовности инвесторов размещать здесь свое производство, то есть инвестировать в Россию.

Четвертое. Использование сложившихся из-за девальвации условий для стимулирования диверсификации национальной экономики и экспорта. Девальвация открывает возможности для развития отечественных производителей, для импортозамещения. Однако это развитие требует не только ухода иностранных конкурентов, но и наличия инвестиционных ресурсов и, со- ответственно, инвестиционного климата для наращивания внутреннего производства.

Импортозамещение не может быть сведено к заполнению внутреннего рынка отечественными товарами более низкого качества и по более высокой цене. Импортозамещение, которое достойно государственной поддержки, должно быть экспортно ориентированным, то есть предлагать товары и услуги, конкурентоспособные не только внутри страны, но и на внешнем рынке.

Пятое. Соответственно стимулирование конкуренции является одним из институциональных приоритетов. Важность его повышается в условиях девальвации, ведущей к существенному ограничению возможностей конкуренции со стороны импортных товаров.

Здесь требуются серьезные институциональные и даже идеологические изменения. Необходимо перенесение центра внимания антимонопольных органов на поддержание конкуренции и  недопустимости ее ограничения административными методами вместо борьбы с  успешными фирмами, добивающимися рыночного веса благодаря эффективности своей деятельности.

В этой связи необходимы существенное сокращение числа расследуемых антимонопольных дел, концентрация внимания на  наиболее крупных и  экономически значимых; отказ от ориентации антимонопольной политики на индивидуальных предпринимателей, структуры малого и  среднего бизнеса, а  также компании с  небольшой рыночной долей; уменьшение внимания к контролю за малыми и средними фирмами и сосредоточение на противодействии монополистическим тенденциям крупных компаний, обладающих административным ресурсом.

Шестое. Развитие человеческого капитала, повышение эффективности институтов социального государства (welfare state). В современном постиндустриальном обществе принципы социального государства, заложенные на рубеже XIX–XX вв., демонстрируют полную неэффективность. Бессмысленно вкладывать большие деньги в эти сектора до их институциональной модернизации в соответствии с вызовами XXI века.

Постиндустриальное социальное государство будет существенно отличаться от традиционного индустриального, и именно в настоящее время происходит поиск его основополагающих принципов. Уже сейчас можно выделить ряд его характерных черт, к которым относятся: непрерывный и пожизненный характер предоставляемых услуг, когда люди учатся и лечатся на протяжении всей жизни; индивидуализация, то есть возможность человека определять собственные траектории и механизмы образования, а также поддержания здоровья, выбирая из множества предлагаемых образовательных и медицинских услуг; глобализация предоставления услуг и международная конкуренция за клиентов, когда образовательные и лечебные учреждения конкурируют не с соседними школами и больницами и даже не с соответствующими заведениями в своей стране, но во всем мире; приватизация социальных услуг при возрастании роли частных расходов на развитие человеческого капитала, поскольку частные платежи или соплатежи являются не только естественным, но и неизбежным следствием технологической модернизации секторов и роста благосостояния населения; появление новых технологий, радикально изменяющих характер оказываемых этими секторами услуг.

С учетом всех названных особенностей формируется основа не  только для модернизации отраслей человеческого капитала, но и для экономической и политической модернизации всей страны, включая ее технологическую базу.

Седьмое. Реформирование рынка труда и повышение территориальной мобильности рабочей силы.

Необходимо принять меры по  повышению гибкости трудового законодательства, которое в  настоящее время не  отражает реалии постиндустриальной эпохи и  прежде всего особенности производства в  условиях доминирования информационных технологий. Необходимо перейти от  жесткого трудового законодательства и слабой дисциплины экономических субъектов к  гибкому трудовому законодательству и  высокой дисциплине участников рынка. Предстоит ввести в  законодательство новые формы занятости, которые отражают развитие информационных технологий. Среди мер по корректировке трудового законодательства: корректировка в соответствии с современными реалиями базовых понятий «рабочее время», «рабочий день», «рабочее место» и пр.; повышение гибкости трудовых отношений, упрощение процедур найма и увольнений: сокращение времени уведомления об увольнении, снижение издержек увольнения, в  том числе размера выходного пособия; существенное расширение оснований для заключения срочного трудового договора, вплоть до полного отказа от бессрочных индивидуальных договоров; упрощение процедур изменения условий трудового договора и  прекращения трудового договора по экономическим причинам; изменение организации рабочего времени: расширение возможностей для введения гибких графиков, развитие дистанционных форм занятости, вызов работников по необходимости и др.; упрощение кадрового делопроизводства, в  том числе отмена трудовых книжек.

Надо отказаться от  политического давления на  регионы и  предпринимателей по  искусственному поддержанию занятости. Разумеется, государство должно минимизировать социально-политические риски высвобождения работников. Такие риски есть, но они снижаются за счет демографического тренда (сокращения количества занятых в трудоспособном возрасте).

Помимо реформирования трудового законодательства необходимы меры по  поддержке межрегиональной мобильности. Потенциал ее не столь велик, и тем не  менее следует стимулировать перемещение занятых в точки экономического роста, что отчасти может компенсировать сокращение численности экономически активного населения. Для активизации внутренней трудовой миграции целесообразно создание единого национального банка данных по  трудовым вакансиям; расширение доступа граждан России к социальным и  иным видам услуг по  месту фактического проживания — прежде всего это касается медицинского страхования; введение уведомительной регистрации при постановке на  налоговый учет, обеспечивающей доступ к социальным благам на всей территории страны; раз- витие доступных в ценовом отношении сегментов рынка арендного и служебного жилья (Малева Т. Российский рынок труда: эффективность занятости или сокращение безработицы? Модернизация и человеческое развитие (2011). Доклад ПРООН о развитии человеческого потенциала. М.: ПРООН, 2011).

Наконец, нужны меры по  повышению иммиграционной привлекательности России: переход от ограничительных принципов в  регулировании миграции к  дифференцированным; ориентация на  «оседлую» миграцию; политика привлечения высококвалифицированной рабочей силы (в том числе стимулирование образовательной и  академической иммиграции и  мобильности). Сложнее всего стимулировать миграцию квалифицированной рабочей силы, но решить эту задачу намного важнее, чем обсуждать проблемы миграции нелегальных неквалифицированных рабочих.

Восьмое. Наращивание усилий по  интеграции российской экономики в  международное разделение труда должно продолжаться, несмотря на  все геополитические сложности. (Малева Т. Российский рынок труда: эффективность занятости или сокращение безработицы? //Модернизация и человеческое развитие (2011). Доклад ПРООН о развитии человеческого потенциала. М.: ПРООН, 2011) Здесь налицо следующие ключевые направления — формирование механизмов постсоветской интеграции, участие в  различных региональных группировках свободной торговли, формирование и защита генерируемых отечественным бизнесом цепочек добавленной стоимости.

Прежде всего, важным является развитие и укрепление Евразийского экономического сообщества (ЕАЭС). Постсоветская интеграция может иметь ряд важных последствий. Во-первых, не  только раздвигаются границы рынка, но и создается важный прецедент реинтеграции, открытой для других стран. Во-вторых, она со- действует укреплению международных позиций рубля и становится шагом на пути превращения его в региональную резервную валюту. В-третьих, помимо конкуренции товаров она создает условия для конкуренции институтов и  юрисдикций, и,  хотя институты стран- партнеров не самые привлекательные, сам факт конкуренции будет способствовать прогрессивным институциональным сдвигам.

Значимыми становятся различные форматы и  институты взаимодействия в  рамках Восточного партнерства, БРИКС и др. Однако эти направления не должны снимать с  повестки дня задачи взаимодействия с ЕС, несмотря на все сложности, связанные с санкциями и иными политическими осложнениями.

Присоединение к ВТО поможет диверсифицировать экспорт. Конечно, государство и бизнес должны предпринять соответствующие скоординированные усилия, однако появляются дополнительные шансы на активизацию участия российских фирм в международных производственных цепочках.

Все это должно способствовать поиску Россией новых ниш в мировом разделении труда за счет диверсификации сырьевого экспорта, стимулирования несырьевого экспорта и международной кооперации российских Приоритеты экономической политики фирм. Ведь все успешные модернизационные рывки за последние 50 лет были связаны с экспортной ориентацией.

Девятое. Наконец, критически важны для экономического роста внеэкономические факторы и институты — качество правоохраны, судебной системы, эффективности государственного управления. Ключевым здесь является, несомненно, безопасность жизни и собственности как условие для любой предпринимательской деятельности.

С экономической точки зрения суть предлагаемых мер можно определить как политику стимулирования предложения в противовес политике стимулирования спроса. Различные страны в  разное время отдают предпочтение той или иной модели роста. Стимулирование предложения предполагает создание условий, благоприятных для роста производительности отечественного производителя, включая низкую инфляцию и  на  этой базе низкие процентные ставки, снятие институциональных барьеров для бизнеса, понятные и прозрачные правила игры, предсказуемую и стабильную макроэкономику. В этой ситуации государство берет на  себя развитие технической и  социальной инфраструктуры, включая эффективные финансовые рынки, гибкий рынок труда, высокое качество человеческого капитала.

Публикация является фрагментом новой книги Владимира Мау «Кризисы и уроки. Экономика России в эпоху турбулентности», вышедшей в Издательстве Института Гайдара.